زنان در برنامه هفتم توسعه: چالش مسئله شناسی سیاستگذار و فقدان رویکرد برنامهریزی جنسیتی
دکتر لیلا فلاحتی
ایران از جمله کشورهای آسیایی است که در حوزه برنامهریزی برای توسعه از سابقه طولانی برخوردار است. بنا به شواهد رسمی تا زمان انقلاب اسلامی در سال 1357، پنج برنامه توسعه با فواصل زمانی مختلف در یک بازه زمانی 30 ساله اجرا شده بود و پس از انقلاب نیز تاکنون شش برنامه توسعه اجرا شده است. اکنون با انتشار متن نهایی برنامه هفتم توسعه به نظر میرسد فرصت مناسبی برای بررسی مفاد این برنامه از رویکرد زنان و جنسیت فراهم شده است. پیش از نقد و بررسی ابتدا مروری بر وضعیت زنان ایران در شاخصهای توسعه خواهیم داشت.
ایران در شاخصهای توسعه انسانی:
ایران از جمله کشورهایی است که در منطقه غرب و جنوب آسیا همواره پیشتاز سرمایه گذاری در زیرساختهای توسعه از جمله آموزش و بهداشت بوده و به همین دلیل موفق شده که دستآوردهای جدی در این زمینه داشته باشد. در سال 1990 ایران با کسب عدد 601/0 در رتبه 80 دنیا قرار داشت و در سال 2021 به عدد 774/0 رسیده است. بر اساس شاخص توسعه انسانی هر کشوری که به عدد 1 نزدیکتر شود، موفق به دستیابی به شاخصهای بهتری در توسعه انسانی شده است. اگر چه این روند امروز برای ایران با مشکلاتی همراه بوده که از جمله میتوان به تشدید تحریمهای اقتصادی از آغاز سال 2010 و تأثیر آن بر محدودیتهای بودجه برای سرمایهگذاری در زیرساخت های آموزش و سلامت و اقتصاد اشاره نمود. تأثیر این محدودیتها بر شاخص توسعه انسانی ایران به این نحو بوده که تا سال 2017 ایران موفق به کسب میانگین 789/0 شده بود و در آستانه ورود به باشگاه کشورهای خیلی توسعه یافته بود، اما به دلیل تشدید محدودیتهای اقتصادی از همین سال روند نزولی در شاخص را تجربه نموده و این عدد هم اکنون به 774/0 تنزل و در نتیجه رتبه ایران نیز تنزل نموده است. بنابراین از یک بعد ایران با تنزل رتبه و میانگین در شاخص توسعه انسانی روبرو است.
ایران در شاخصهای نابرابری جنسیتی:
شاخص توسعه جنسیتی[1] از جمله شاخصهایی است که دستآوردهای توسعه را بر حسب جنسیت تقسیم میکند و مروری بر گزارش نهاد توسعه سازمان ملل نشان میدهد که در میانگین توسعه جنسیتی در جهان به عدد 958/0 نزدیک شده و میانگین ایران 880/0 است که میتوان گفت فاصله معناداری است. تقسیم شاخص توسعه جنسیتی نشان میدهد که این شاخص برای مردان 8/0 و برای زنان 704/0 است که بیانگر شکاف جنسیتی 096/0 بین زنان و مردان ایرانی در دستآوردهای توسعه است و زنان با مردان فاصله دارند. شاخص نابرابری جنسیتی[2] از دیگر شاخصهایی است که نابرابریهای جنسیتی را بر حسب دسترسی به 4 زیرشاخص مهم آموزش، سلامت، مشارکت اقتصادی و سیاسی مورد ارزیابی قرار میدهد. هر قدر میانگین یک کشور در این شاخص به صفر نزدیکتر باشد، به معنای برابری بیشتر است. بررسی میانگین جهانی نشان میدهد که هم اکنون این شاخص برای کل جهان 465/0 است و برای ایران این عدد 459/0 است. به عبارت دیگر ایران در این زمینه وضعیت بهتری نسبت به میانگین جهانی دارد. ایران در سال 1990 میانگین 708/0 را نشان میداد و بدون شک با برنامهریزی و سرمایهگذاری در زیرساختهای توسعه موفق به کاهش معنادار این نابرابری شده است، اما همچنان بررسی وضعیت ایران در دو شاخص مشارکت سیاسی و مشارکت اقتصادی زنان بیانگر نابرابری جدی جنسیتی است. فاصله زنان در شاخص مشارکت سیاسی با مردان 88 درصد و در مشارکت اقتصادی 54 درصد است. این شکاف جنسیتی در این دو شاخص کلیدی و مهم منجر به کاهش رتبه ایران در شاخصهای بینالمللی حساس به جنسیت شده است. به طوریکه بر اساس گزارش 2023، مجمع جهانی اقتصاد، ایران از مجموع 146 کشور دنیا در رتبه 143 و در مجموع 5 کشور جهان با بیشترین شکاف جنسیتی قرار گرفته است.
ضرورت‌های برنامهریزی در حوزه زنان در سطح ملی
مشارکت اقتصادی: ایران از جمله کشورهایی است که با توسعه زیرساختهای آموزشی در سطوح مختلف موفق به کسب دستآوردهای معناداری در حوزه آموزش از جمله سهم بیش از 50 درصدی زنان در آموزش عالی شده است. مشارکت گسترده زنان در آموزش عالی این چشم انداز را برای اقتصاد ایجاد کرده بود که در دهه 80 و 90 با موج فزاینده زنان در بازار کار تخصصی مواجه خواهد شد، اما بنا به شواهد آماری، علیرغم افزایش سطح تحصیلات زنان، سهم آنان در مشارکت اقتصادی در 4 دهه گذشته هیچگاه از 20 درصد فراتر نرفته است. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران در حال حاضر نرخ مشارکت اقتصادی زنان در حدود 14 درصد و مشارکت اقتصادی مردان 7/68 درصد و نرخ بیکاری برای زنان 6/15 درصد و برای مردان 4/8 درصد است. مقایسه این دو شاخص نشان میدهد که نرخ مشارکت اقتصادی مردان چهار برابر زنان و بیکاری زنان دو برابر مردان است. طبقه بندی شاخص مشارکت اقتصادی و بیکاری بر اساس سطح تحصیلات، یافتههای دیگری را در اختیار ما قرار میدهد. از جمله اینکه سهم زنان شاغل با تحصیلات عالی از شاغلان کل کشور 5/40 درصد و برای مردان 2/21 درصد است. بنابراین زنان برای ورود به بازار کار به شایستگیهای بیشتری همچون تحصیلات عالی نیازمند هستند و در مقابل مقایسه نرخ بیکاری دانش آموختگان از کل بیکاران کشور، نشان میدهد که سهم مردان 6/29 درصد و برای زنان 5/67 درصد است. بنابراین مشارکت اقتصادی زنان دانشآموخته دانشگاهی یکی از نقاط مهم و از جمله نیازهای اولویت دار در زمینه برنامهریزی در حوزه زنان تلقی میشود.
دسترسی به عدالت قضایی و حمایت حقوقی- قانونی: یکی از شاخصهای مهم که در روند توسعه جنبه کیفی و نقش مهمی در پایداری توسعه دارد، دسترسی به حمایتهای قضایی و حقوقی است. قوانین و ساختار حقوقی در هر کشوری مبنای دسترسی به عدالت قضایی تلقی میشود و کشور ایران نیز تلاش نموده در بسیاری از موارد، فرآیند دسترسی زنان را به حمایتهای حقوقی تسهیل نماید. افزایش حمایتهای حقوقی در ازدواج، محیط اجتماعی و بازار کار از جمله بخشهایی بوده که به شدت مورد توجه بوده، اما مروری بر شاخصهای فعلی هنوز نشان میدهد، تا وضعیت ایدهآل فاصله وجود دارد. به عنوان مثال در شاخص زنان، قوانین و کسب و کار[3] ایران از مجموع 100 امتیاز موفق به کسب 31 امتیاز شده و در شاخصهایی همچون تحرک، محیط کار و ازدواج هنوز دچار انسداد و محدودیت است.
مقایسه این وضعیت با عربستان سعودی نشان میدهد که علی رغم اینکه هر دو کشور اسلامی هستند، اما با تصویب قوانین حمایتی از زنان در سال 2017، وضعیت این شاخصها تغییر معناداری داشته و از مجموع 100 امیتاز موفق به کسب نمره 71 شده است. این تحولات در شاخصهای حقوقی تأثیر مستقیمی بر توسعه بازار کسب و کار و در نتیجه افزایش مشارکت اقتصادی نیز خواهد داشت و به عبارت دیگر، توسعه چندمنظوره محسوب میشود و ضرورت دارد سیاستگذاران در برنامه توسعه به آن توجه جدی داشته باشند.
زنان سرپرست خانوار سالمند: یکی از ویژگی‌های سالمندی در اکثر کشورهای جهان، زنانه بودن ساختار جمعیت سالمند است. زنان بنا به دلایل بیولوژیکی طولانی‌تر از مردان زندگی می‌کنند، اما معمولا در این دوران با بیماریهای مزمن درگیر هستند و نیازمند توجهات پزشکی و مراقبتی فراوانی هستند و نرخ وابستگی آنان در این دوران بسیار بالاست. مروری بر هرم سنی جمعیت ایران نیز نشان میدهد که ایران به سمت سالمندی حرکت نموده و بحران سالمندی یکی از موضوعات مهم در آینده کشور ماست. مسئله سالمندی در کشور ما درگیر الگوی مهمی از نظر نرخ زنان سرپرست خانوار سالمند است. به طوری که بر اساس آخرین سرشماری ملی در سال 1395، نرخ خانوارهای دارای سرپرست سالمند در سال 1385 برابر با 7/13 درصد بوده و در سال 1395 به 4/14 درصد از کل خانوارهای کشور رسیده که در این میان خانوارهای زن سرپرست سالمند از 24 درصد به 33 درصد افزایش یافته است. بنابراین با رشد فراگیر این نوع خانواده ها مواجه هستیم. در کنار این آمار باید به نرخ افزایش خانوارهای تک سرپرست هم توجه نمود که درصد زنان 66 درصد و مردان33 درصد هستند. به عبارت دیگر زنان بیش از مردان تنها میمانند و در کنار هم قرار دادن این روندها نشان میدهد که با روند رو به افزایش «زنان سالمند تنها» مواجه خواهیم بود. این موضوع از منظر برنامهریزی جنسیتی وقتی اهمیت مضاعف دارد که بدانیم نرخ مشارکت اقتصادی زنان در کشور ما 14 درصد است و به عبارت دیگر زنان توان سرمایهگذاری اقتصادی، برخورداری از بیمه و بازنشستگی برای دوران سالمندی ندارند و بنابراین در دوران سالمندی نرخ وابستگی به فرزندان و خویشاوندان آنان افزایش یافته و بدون شک در بحرانهای اقتصادی، با موجی از زنان سالمند رها شده مواجه خواهیم بود.
برنامه هفتم توسعه و مواجهه با مسائل زنان
مروری بر مواد مندرج در برنامه توسعه هفتم نشان میدهد که زنان به صورت کلی در دو بخش مورد توجه قرار گرفتهاند.
در بخش اول ذیل برنامهها و إصلاحات سنجه ای ماده 29، با موضوع اصلاحیه بازنشستگی است که در دو بند خ و ذ به شرح ذیل به سن بازنشستگی آنان اشاره شده و عملا تسهیلاتی برای خروج از بازار کار در نظر گرفته شده است.
ذیل ماده 29:
– بند خ: تمامی بیمه‌پردازانی که طبق قوانین و مقررات فعلی واجد شرایط بازنشستگی هستند و سن آنها برای زنان کمتر از پنجاه و سه سال و برای مردان کمتر از پنجاه و شش سال است؛ در طول برنامه، هر سال به میزان چهارماه به سنوات اشتغال آنها برای بازنشستگی تا تحقق شرایط سنی مذکور، اضافه میشود. صندوق‌هایی که شرط سنی بازنشستگی مشمولان آنها بالاتر از ارقام فوق‌الذکر است از مفاد این بند مستثنی هستند.
– بند ذ: حداقل سن لازم برای بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور برای زنان چهل و پنج سال و برای مردان پنجاه سال است.
ماده ویژه حوزه زنان و خانواده: در متن نهایی لایحه، ماده 80 برای حوزه زنان و خانواده در نظر گرفته شده که دارای پنج بند به شرح ذیل است:
ماده ۸۰- به‌منظور تحکیم نهاد خانواده و رفع موانع رشد و شکوفایی بانوان، اقدامات زیر را انجام میشود:
الف- معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری معاونت حقوقی رئیسجمهور، نسبت به بررسی و آسیب‌شناسی قوانین و مقررات مرتبط با حمایت از خانواده و مشاوره خانواده که مغایر با سیاست‌های کلی خانواده می‌باشند، اقدام نماید و پیشنهاد اصلاح قوانین و مقررات تا پایان سال اول برنامه جهت طی مراحل قانونی به مراجع ذیصلاح ارائه نماید.
ب- معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور موظف است با همکاری مرکز آمار ایران و سایر دستگاههای دارنده اقلام آماری مرتبط نسبت به سنجش وضعیت زن و خانواده و رصد و تحلیل‌شناختی و روندنگاری و ارائه گزارشهای ادواری این حوزه به تفکیک شهری، روستایی و عشایری در بستر درگاه هوشمند تبادل اطلاعات اقدام نماید.
پ- وزارت کشور مکلف است طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار را با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ظرف مدت شش‌ماه پس از ابلاغ برنامه تهیه و به تصویب شورای اجتماعی کشور برساند.
ت- وزارت کشور موظف است نسبت به تکمیل و اصلاح برنامه ملی کنترل و کاهش طلاق با هدف افزایش پایداری نهاد خانواده و پیشگیری از گسست آن با همکاری معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور و دستگاههای ذیربط ظرف مدت سه‌ماه پس از ابلاغ برنامه اقدام نماید.
ث- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیسجمهور نسبت به تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده با تعیین وظایف و کارکردهای هر یک از دستگاههای اجرایی، ظرف مدت یک سال پس از ابلاغ برنامه، جهت تصویب در هیئت‌وزیران اقدام نماید.
مروری بر پنج بند پیشنهاد شده ذیل ماده 80 نشان میدهد که عملا سیاستگذار در تشخیص شناسایی نیازها و اولویت های زنان دچار نارسایی و عدم توانایی در مسئله شناسی است. اولین مسئله، نه در برنامه فعلی توسعه، که در برنامههای قبلی نیز بازنمایی زیادی دارد، ترکیب دو موضوع زن و خانواده ذیل یک مفهوم و نارسایی در تحلیل دقیق نیازهای هر حوزه است. از جمله مشکلات این برنامه نیز تفوق موضوع خانواده، البته بازهم نه با تحلیل دقیق و نیازسنجی، بر مسائل و اولویتهای زنان است.
در بند الف این ماده، تأکید محوری بر موضوع خانواده است، حال آنکه گروههای متعدد زنان نیازمند توجه و دسترسی به عدالت قضایی هستند و ضرورت دارد که سیاستگذار در توجه به این مهم، گروههای مختلف زنان را مورد توجه قرار میداد. علاوه بر این سوال و پرسش مهم این است که سیاستگذار چه اقدام اجرایی برای رفع انسداد لایحه «حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت» که بیش از ده سال در فرآیندهای مختلف اداری و تقنینی گرفتار است، نموده است. در مجموع این بند پیشنهادی، متمرکز بر تعریف زن بر بستر خانواده است و گروههای دیگر زنان را به رسمیت نمیشناسد.
بند ب این ماده بر گزارشهای آماری حوزه زنان تأکید دارد و مشخص نیست چارچوب مورد نظر برای تهیه این گزارشها چیست؟ در حالی که در برنامه ششم توسعه «شاخصهای عدالت جنسیتی» مورد تأکید قرار گرفته بود و دولت 11 و 12 برای تهیه این چارچوب با همکاری دستگاههای متعدد اقدامات فراوانی را انجام و نهایتا شاخصهای عدالت جنسیتی در 8 محور و 25 شاخص اصلی و بیش از 170 زیرشاخص تهیه و توسط مرکز آمار ایران نیز شناسنامه آنها تولید و منتشر شد. در حالی که انتظار میرفت گزارشهای ادواری این شاخصها توسط دولت 13 به صورت شش ماهه تهیه و منتشر شود، مجددا سیاستگذار به تهیه گزارشهای ادواری بدون چارچوب مشخص تأکید میکند و انتظار دارد در قالب برنامه هفتم به رویههای جدیدی دست یابد.
بند پ این برنامه بر موضوع «طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» تأکید نموده که باز هم مشخص نیست سیاستگذار با چه هدفی برنامههای مصوب قبلی را نادیده گرفته و مجدد اقدام به درج این عنوان در برنامه هفتم نموده است. لازم به ذکر است که «تصویب نامه در خصوص طرح جامع توانمند سازی زنان سرپرست خانوار» در تاریخ 20/02/1398 توسط هیئت وزیران با شماره تصویب نامه ۲۵۰۷۰/ت۵۵۴۵۶هـ نهایی شده و از تاریخ 01/03/1398 ابلاغ گردیده که ذیل آن اختیارات لازم به معاونت امور زنان برای تهیه و ابلاغ اجرا به دستگاههای ذیربط و نظارت بر آن داده شده است. حتی ذیل این مصوبه تأکید شده که اعتبارات مورد نیاز اجرای طرح مذکور همه ساله حسب مورد توسط دستگاههای ذیربط برای پیش‌بینی در لوایح بودجه سالیانه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارایه شود.
بند ت این برنامه نیز بر «تکمیل و اصلاح برنامه ملی کنترل و کاهش طلاق» اشاره نموده که از جمله مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از سال 1393 بوده و در سال 1394 شورای عالی انقلاب فرهنگی اجرای این برنامه را به صورت فرادستگاهی در دستور کار قرار داده بود و در نهایت با تعیین شرح وظایف دستگاه‌هایی مانند قوه قضاییه، وزارت بهداشت، وزارت آموزش‌وپرورش، وزارت علوم، سازمان بهزیستی، نهاد نمایندگی مقام معظم رهبری در دانشگاه‌ها و چند دستگاه دیگر، تصویب و مقرر شد این برنامه ملی در 10 استان به‌صورت نمونه‌ای و با اولویت اجرا شود. نکته مهم این است که اگر این چارچوب نیاز به اصلاح داشت، میتوانست در قالب یک همکاری بین دستگاهی پیش رود و اینکه سیاستگذار در یک برنامه 5 ساله ملی، تکمیل و اصلاح یک برنامه را به عنوان یکی از وظایف خود تعیین کند، تعجب برانگیز است.
بند نهایی این ماده بر «تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با رعایت نقش زن در خانواده» تأکید دارد و از دو بعد قابل نقد جدی است. از یک منظر پرسش مهم این است که سیاستگذار چرا به مسئله «مشارکت اقتصادی» توجه نکرده و مفهوم اشتغال را که دارای محدودیت و الزامات خاصی است مطرح نموده و در بعد دوم تأکید بر نقش زنان در خانواده این برداشت را تشدید میکند که زنان مجرد از محدوده سیاستگذاری خارج هستند و توجهی به نیازهای اقتصادی آنان نشده است. علاوه بر این ماده 79 برنامه نیز دولت پیش بینی کرده که توانمندیهای مهارتی و شغلی 10 هزار زن را افزایش دهد که با یک محاسبه ساده در 31 استان به عدد 300 نفر برای هر استان و در بازه 5 ساله به عدد 64 نفر در هر سال میرسیم که بیانگر رویکرد سیاستگذار به مسئله مشارکت اقتصادی زنان است.
نهایتا میتوان بیان کرد که این برنامه دارای اشکالات متعدد از جمله عدم انطباق با نیازهای زنان، عدم نوآوری و چشم انداز حداقلی است. در حالیکه انتظار میرفت این برنامه با در نظر گرفتن فرصتهای مختلف اقتصادی و اجتماعی تلاش برای بهبود وضعیت زنان در سطوح محلی، ملی و بینالمللی باشد، اما در حداقل ظرفیت و نهایتا به تکمیل و اصلاح برنامههای حوزه زنان در یک دهه پیش محدود مانده است.
پانوشتها:
1-Gender Development Index (GDI)
2- Gender inequality Index (GII)
3-Women, Business and Law (WBL)
[1] دانشیار جنسیت و توسعه، عضو هیات علمی گروه مطالعات زنان، موسسه مطالعات فرهنگی و اجتماعی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری
