شرحی بر مستندات « لایحه تأمین امنیت زنان در برابر خشونت»
اشرف گرامی زادگان
کارشناس ارشد حقوق بشر
مقدمه
لایحه « تأمین امنیت زنان در برابر خشونت» که نام اولیه لایحه است در دولت دهم تهیه و تدوین شد. این لایحه به دلیل حساسیت خاصی از آغاز با چالشهای بی شماری – که در این متن نیاز به طرح آن نیست- روبرو شد. در حالی که اسناد اولیه تحقیق با همکاری متخصصان حقوقی تدوین شده بود. پژوهش نخست که یادگار دولت دهم بود توسط دکتر ک، ب و همکاران ایشان تهیه شد. قابل توجه است که متن لایحه و تحقیق و مطالعه آن نیز قابل توجه بود. ازین رو معاونت امور زنان و خانواده در دولت یازدهم تصمیم گرفت کلیه لوایح پیشنهادی دولت دهم مورد مطالعه قرار گیرد تا تلاشهای انجام شده با بررسی مجدد به ثمر بنشیند. لذا کلیه لوایح پیشنهادی به دوره یازدهم دولت منتقل شد. چهار سال اول دولت، معاونت امور زنان و خانواده کلیه پژوهشها و مطالعات سابق را مورد مطالعه قرار داد تا زحمات دولت سابق محفوظ بماند. خوشبختانه یکی از آن لوایح تلاش چند ساله تدوین اولیه با پیوستهای ضمیمیه بود. متن مورد پذیرش معاونت قرار داشت لذا یکی از نخستین لوایح قابل ارائه به شمار رفت. در نخستین سال، کلیه سوابق، مطالعه و از پژوهشگران پروژه مذکور برای ادامه همکاری دعوت شد. با توجه به علاقهمندی پژوهشگران ادامه پروژه مجدد به همان گروه مطالعاتی سابق واگذار شد که مدیریت پروژه همچنان تا پایان با گروههای دیگر با هدف هم افزایی– که برای لایحه و بهینه شدن آن مایل به همکاری بودند- ادامه یافت. پس از آن سه بازنگری عمیق برای لایحه صورت گرفت که به ترتیب شرح داده میشود.
این متن جهت اعلام تلاش معاونت امور زنان و خانواده در دولت یازدهم و دوازدهم تنها در مورد لایحه مورد بحث « حفظ کرامت و حمایت از زنان در بر ابر خشونت» نگاشته شده است. به این امید که همه در مسیر پیشرفت و ترقی جامعه و خدمت به مردم قدم برداریم و از کوچک شمردن خدمات دیگران پرهیز کنیم.
سند پشتیبان نخست
آنچه در ذیل میخوانید نخستین پژوهش توسط گروه تحقیق در باره لایحه است: گروه مطالعاتی نخست ضمن تهیه لایحه با انجام مطالعه تطبیقی، ضرورت نیاز جامعه به لایحه را در کشور مورد تأکید قرار دادند. این مطالعه بخش مدنی و تطبیقی لایحه است که در خرداد ماه 1395 تکمیل گردید:
در چرایی مقدمه آمده است:
« با توجه به اینکه زنان با ویژگیهای خاص خود، نقش حساس و پراهمیتی در تحکیم بنیاد خانواده، تلطیف روابط انسانی، تربیت نسلهای آینده و تکمیل شخصیت فردی و اجتماعی مردان دارند، حفظ کرامت و جایگاه انسانی آنان به ویژه در جامعه اسلامی ما از اهم ضروریات میباشد. یکی از موضوعاتی که کرامت زنان را مخدوش میسازد، اعمال انواع خشونت و آزار نسبت به زنان چه در عرصه اجتماعی و چه در محیط خانواده است و اگرچه بهترین راهکار برای رفع خشونت، رعایت موازین اخلاق فردی و حرفهای در حوزه روابط شخصی و اجتماعی است، اما گاه اشخاص دانسته یا ندانسته با شکستن حریم اخلاق و آزار زنان، وارد محدودهای میشوند که تنها قانون و ضمانت اجراهای قانونی میتواند حدی بر آن باشد. بر این اساس جکومت هرچند باید در ورود به ساحت خانواده با احتیاط عمل نماید، اما در جهت پیشگیری و درمان خشونتهای خانوادگی ناگزیر باید حضور خود را در این عرصه اعلام و حدود آن را ترسیم کند. حذف عوامل بنیادین خشونت از جمله فقر فرهنگی و مادی و فساد و فحشا که کارکردی دوسویه و متقابل با تحکیم خانواده دارد، و همچنین وضع ضمانت اجراهای قوی و مؤثر در واکنش به خشونت علیه زنان، از گامهای مهم دیگر حکومت در مقابله با خشونت و ظلم علیه زنان است.
یکی از آرمانهای انقلاب اسلامی، بازیابی کرامت، حقوق و هویت انسانی زنان است تا پذیرای مسؤلیتی خطیرتر و در دیدگاه اسلامی برخوردار از ارزش و کرامتی والاتر باشند.(مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی) این مهم در بند 6 اصل 2 و بندهای 9 و 14 اصل 3 و اصول 19، 20 و 21 قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز مجدداً مورد تأکید قرار گرفت و در مجموع میتوان یکی از جهات مثبت و مترقی قانون اساسی جمهوری اسلامی را نسبت به قانون اساسی مشروطه، توجه آن به حقوق زنان دانست. امری که در منویات و دیدگاههای بنیانگذار کبیر انقلاب اسلامی و مقام معظم رهبری بارها مورد توجه واقع شده است. علاوه بر این خانواده به عنوان نخستین واحد طبیعی و سنگ بنای جامعه نقش مهمی در اعتلاء و ارتقاء انسانها دارد، به همین جهت در اصل 10 قانون اساسی تقویت، تحکیم و تعالی این نهاد مورد توجه قرار گرفته است. در همین راستا قانون حمایت از حقوق و مسؤلیتهای زنان در عرصههای داخلی و بینالمللی مصوب 1385 به عنوان یک قانون بنیادین در زمینه حقوق زنان، در بند 132 خود «حق برخورداری از تدابیر قانونی و حمایت قضایی به منظور پیشگیری از جرم و ستم به زنان در خانواده و جامعه و رفع آن» را به مثابۀ تکلیفی برای دستگاههای مربوط جهت سیاستگذاری، اتخاذ تدابیر قانونی، تصمیمها و برنامهریزی در مورد زنان مقرر کرده است و در قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ماده 227 و 230 با توجه به حفظ امنیت زنان آن را از مصادیق توسعه و پیشرفت ایران اسلامی دانسته است. اما با وجود این موارد، باید اذعان داشت که قوانین و مقررات موجود به جهت خلاء، ابهام، نقص، تعارض و گاه عدم همخوانی با شرایط جامعه، چه در بعد مدنی و چه در بعد کیفری، نمیتواند جوابگوی نیازهای حاضر جمعیت زنان و زمینه ساز شکوفایی شخصیت و ایجاد محیطی برای کسب فضایل آنها و پیشگیرنده یا درمان کنندۀ مشکلات و مصائب ناشی از خشونت علیه ایشان باشد. بر این اساس، باید پذیرفت که بسیاری از قوانین و مقررات، همسو با قانون اساسی اصلاح نشده و رویکرد مترقیانه قانون اساسی در زمینه حقوق زنان در سطوح پایینتر قوانین و مقررات اعمال نشده است و تا رسیدن به وضعیت مطلوب و آرمانی مورد نظر قانون اساسی، راههای نرفته بسیاری در پیشرو وجود دارد که در دو بعد مدنی و کیفری مورد توجه قرار میگیرد.
در قسمت اول این پژوهش، مطالعهی تطبیقی مسئلهی خشونت علیه زنان در کشورهای مختلف، با نظامهای فرهنگی و حقوقی متفاوت صورت گرفته، و راهکارهای مفید آنها در جهت پیشگیری و حمایت از بزه دیدگان خشونت استخراج شده است. در مرحلهی بعد با توجه به نیاز سنجی انجام شده و در چارچوب قواعد شرعی و عرفی، این راهکارها بومی سازی شده و تبدیل به پیشنویس مبسوط و اولیه بخش مدنی لایحه تأمین امنیت زنان خواهند شد.»
در ادامه بخش نخست، اسناد بینالمللی، در بخش دوم مطالعات تطبیقی در هفت کشور، در بخش سوم: مصادیق، و جرمانگاری خشونت علیه زنان، در دوبخش: الف- اشکال مختلف خشونت علیه زنان و در بخش: ب- جرمانگاری اشکال جرایم خشونت علیه زنان و دختران در قوانین ملی تنظیم شده است. این سند در 234 صفحه موجود است.
متن لایحه با اسناد پشتیبان به دولت ارائه شد. کمیسیون لوایح دولت به جهت بخش مجازاتها اعلام کرد که میخواهد لایحه به قوه قضاییه برود تا از هرگونه تداخل در لوایح قضایی پرهیز شود. لایحه به قوه قضاییه ارائه شد و مقرر گردید نمایندگان حقوقی معاونت امور زنان و خانواده اعم از مدیر کل و کارشناسان ارشد در نشستهای قوه حضور یابند. این روند هر هفته با نشست توأم بود و خوشبختانه کلیه قضات و اساتید حقوقی و فقهی در نشستها حضور داشتند. گزارش اقدامات معاونت حقوقی قوه قضاییه به رییس محترم قوه قضاییه نشاندهنده تلاشهای خستگی ناپذیر اعضای جلسه و تعدد نشستها است ( علاقهمندان میتوانند از قوه قضاییه گزارش نشستهای تخصصی این لایحه را درخواست کنند.)
سند پشتیبان دوم ، اسفند 1395
در حین بررسی لایحه در قوه قضاییه، معاونت امور زنان و خانواده در دولت یازدهم تصمیم گرفت برای پشتیبانی از لایحه « تأمین امنیت زنان در برابر خشونت » مطالعه فقهی حقوقی لازم را به موازات لایحه انجام دهد. « دومین پژوهش که مستند به سند پشتیبان در موضوع لایحه انجام شد توسط استاد دانشگاه دکتر ص، خ و همکارانش در معاونت امور زنان و خانواده صورت گرفت. مجموعه کاملی از حمایت کیفری ویژه از زنان که در 71 صفحه و مبانی فقهی که در 118 صفحه با عنوان سند پشتیبان ارائه شد.متن مقدمه، لایحه و اسناد پشتیبان نیز در 37 صفحه با محورهای: ضرورت طرح، وضعیت موجود و پیشینه اجرایی کار به دولت تقدیم شد. در مقدمه سند آمده است: « خشونت نسبت به زنان یک پدیده مشترک و یک چالش فراگیر درمیان تمامی حوزههای فرهنگی و جغرافیایی جهان است و کشور ما نیز بهویژه با قرارگرفتن در منطقه خاورمیانه و ساختارهای فرهنگی خاص و نیز تنوع فرهنگی و قومی از این امر مستثنا نیست. آمارهای رسمی و غیررسمی حکایت از فراوانی قابل توجه پدیده خشونت علیه زنان دارد. بدیهی است در چنین وضعیتی صرفنظر از رویکرد عدالتمحور و نیز رویکرد مبتنی بر تضمین حقوق بنیادی زنان؛ مانند حق بر سلامت و حق بر امنیت، توجه به این نکته نیز لازم است که وظیفه پاسخگویی به بخشی از خلاءها در حوزه کنترل این پدیده بر عهده دولت است. از سوی دیگر، همین شیوع و گستردگی و تنوع پدیده خشونت نسبت به زنان حاکی از ناکافی و یا نامتناسب بودن واکنشهای فعلی نظام تقنینی و اجرایی است. همچنان که ارزیابیهای علمی به عمل آمده و نیز مطالبات جدی و طولانیمدت جامعه مدنی و حقوقی کشور مؤید این ادعاست.»
محقق در سند پشتیبان اعلام میدارد که : « در این سند حدود 2500 مقاله به زبان فارسی، 50 پایان نامه و نیز حدود 1200 صفحه مطلب به زبان غیر فارسی مرور و مطالب لازم استخراج و قوانین 18 کشور از حوزههای فرهنگی و جغرافیایی متنوع با تأکید بر کشورهای اسلامی مورد مطالعه واقع شده است…» سند پشتیبان فوق به کمیسیون لوایح دولت ارائه شده است.
سند پشتیبان سوم ، 1396
یکی از اسناد پشتیبان دیگر که با عنوان: « بررسی الزامات فقهی ناظر بر تدوین قوانین بازدارنده از اعمال خشونت علیه زنان » توسط حجت الاسلام م.ف طی مهرماه لغایت بهمن سال 1396 در 129 صفحه نگاشته شد در چهار فصل: ( 1- کلیات، 2- زنان در تاریخ، جاهلیت و اندیشه اسلامی ،3- بررسی جایگاه و حمایتهای حقوقی اسلام از زن، 4- حمایتهای کیفری اسلام از زنان در مقابل خشونت و بررسی ظرفیتهای فقه اسلامی برای جرم انگاری خشونت علیه زنان) تنظیم شده است. این سند دارای تاریخچه ای با اهمیت از فقه اسلامی است که به بسیاری از پرسشها پاسخ میدهد. لازم به ذکر است محقق و پژوهشگران متن دارای سوابق علمی، فقهی و دانشگاهی هستند.
سند پشتیبان چهارم، دانشگاه مفید قم 1399
علیرغم تمام تلاشهای صورت گرفته که بیانگر ضرورت قانونی شدن لایحه با عنوان جدید « حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت» بود، معاونت امور زنان و خانواده با طرح مجدد لایحه به هدف تصویب قانونی با موانعی مواجه بود. در نهایت نشستهای فقهی حقوقی در دانشگاه مفید قم به عنوان راهبرد مورد توجه قرار گرفت. مستندات و تحلیل لایحه « حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت » در دفتر هفتم با همکاری نویسنده، محقق و ناظر علمی سید محمد علی ایازی، بهمن ماه 1399 تدوین شد. سه نشست در دوره سوم از نشستهای چالشهای حقوقی زنان گزارش نشست هفتم، هشتم و نهم با موضوع لایحه مذکور در دانشگاه مفید قم برگزار شد. در کلیه نشستها، نمایندگان حقوقی این معاونت شرکت داشتند. حاضران در نشست با طرح سؤال چالش های موضوع را بررسی و پاسخ های خود را از اساتید در جلسه دریافت میکردند. این مجموعه در 137 صفحه تدوین و برای پشتیبانی به عنوان منابع فقهی حقوقی منتشر گردید. ضمن آن که مجموعه فوق الذکر با حضور اساتید برجسته از دانشگاه و حوزه شرکت داشتند. در مورد اکثر لوایح پیشنهادی معاونت ، نشستهای تخصصی فقهی در دانشگاه مفید برگزار شد.
در مقدمه این سند آمده است: « با تصمیم معاونت ریاست جمهوری در امور زنان و خانواده برای برگزاری نشستهای دور سوم با عنوان چالشهای فقهی حقوقی زنان در زمینه تبیین لایحه « حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت» ، بررسی و مطالعه و تحقیق در این حوزه، با هدف برنامه ریزی و تهیه طرحی جامع برای برگزاری سه نشست آغاز گردید. برای اتقان چنین طرحی لازم بود در آغاز استادان متخصص در موضوعات پیشنهادی تعیین شود. ازین رو ، نشستی با حضور گروهی از استادان مجمع مدرسین حوزه علمیه قم و استادان دانشگاه مفید و استادان دیگر حوزه از متخصصان و صاحب نظران این رشتهها برگزار شد. به منظور تنظیم جلسات پیاپی در باره شیوه طرح مباحث، استفاده از استادان فقهی و حقوقی و یا افرادی برخوردار از هر دو دانش برای توسعه بیشتر فضای علمی و همراهی محققان از دپارتمان حقوق دانشگاه مفید دعوت شد تا در برگزاری و مدیریت این نشستها مشارکت کند و دانشگاه مفید نیز از آن استقبال کرد و بر این اساس ، اداره جلسات به رئیس دانشکده حقوق این دانشگاه واگذار شد.»
موضوعات نشست دوره سوم عبارت بودند از:
- چرایی طرح لایحه « حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت، « خشونت علیه زنان، راهکارهای پیشگیری و مقابله با آن از نگاه فقه».
- « بازخوانی فقهی عقد نکاح از منظر تأثیر زمان و مکان بر احکام فقهی».
- « جایگاه حریم خصوصی زوجین در نهاد خانواده از منظر فقهی و حقوقی زنان، با تأکید بر بررسی تأثیر جایگاه حریم خصوصی بر ایجاد خشونت علیه زنان با پیشگیری از خشونت علیه زنان».
در انتهای مقدمه آمده است امید که این مجموعه به عنوان سند پشتیبان لوایح قرار گیرد وآراء و نظرهای موافق و مخالف در مسائل حقوقی و فقهی، در مباحث فنی و تقنینی مفید واقع شود.
لازم به ذکر است که اغلب لوایح معاونت در امور حقوق زنان در دانشگاه مفید قم مورد بررسی فقهی- حقوقی قرار گرفته و اسناد کامل مطالعات فوق در دانشکده حقوق دانشگاه مفید قم موجود است.
*********
اتفاقات جالبی در طول زمان بررسی این لایحه از دولت دهم تا پایان دولت دوازدهم رخ داده است که مطالعه آن خالی از لطف نیست:
الف- در طول بررسی و واکاوی لایحه در دولت و قوه قضاییه، نمایندگان دوره دهم مجلس اصرار به دریافت لایحه از طرف دولت داشتند که متأسفانه امکان تأیید لایحه از کمیسیون لوایح دولت عملی نشد. توضیحات معاونت و اعلام چالشهای پیش رو هم مورد قبول قرار نگرفت. طبق مستندات مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نمایندگان مجلس در دوره یازدهم هم مصّر به دریافت لایحه بودند که امکان تسریع لایحه توسط دو قوه عملی نشد . ازین رو از طرف نمایندگان طرحی به مجلس ارائه شد با عنوان: « طرح صیانت، کرامت و تأمین امنیت بانوان در برابر خشونت» این طرح در تاریخ 22/06/1399 اعلام وصول و چاپ شد. معاونت با تعجب متن طرح را مطالعه و بررسی کرد. روشن شد که طرح مذکور نسخه لایحه قضایی همان لایحه است. لایحهای که پس از دریافت از قوه قضاییه با ضرورت اصلاح مجدد توسط قوه مجریه مواجه شد. در نهایت با حضور نماینده رسمی قوه قضاییه در کمیسیون لوایح دولت لایحه را اصلاح و در انتها به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.
ب- متأسفانه برخی از مسئولین تنها با مطالعه تک نگاشتهایی که معاونت امور زنان و خانواده برای تنویر افکار عمومی از عملکرد خود با حداقل هزینه و تعداد چاپ کرده است و چکیده ای از اقدامات بود، تلاشهای مجموعه معاونت را نادیده گرفته و آن همه نیروی انسانی و مالی صرف شده برای لایحه مذکور را کوچک شمردند. حال آن که مستندات مطالعات لایحه و اسناد پشتیبان مرتب برای دولت و کمیسیون لوایح ارسال شذه است. در همین مطلب وجود 4 سند پشتیبان معرفی شده است که متون آن در اتوماسیون معاونت امور زنان و خانواده موجود است و نمایندگان میتوانند درخواست مجدد خود را به معاونت ارسال نمایند.
ت- از حق نباید گذشت که معاونت حقوقی قوه قضاییه با تشکیل نشستهای تخصصی که از اساتید و قضات با سابقه و توانمند تشکیل شده بود در کیفیت لایحه نقش مهمی داشت. معاونت حقوقی جداولی را تهیه و تدوین کرد که تک به تک مواد لایحه را با موارد زیر تطبیق میداد: « تطبیق مواد لایحه با مواد مشابه در قوانین دیگر داخلی، اسناد بینالمللی، قوانین سایر کشورها، دلایل توجیهی و مواد اصلاحی.» این جدول پژوهشی در 155 صفحه تهیه شده بود. معاونت امور زنان و خانواده در تک نگاشت « اهم اقدامات پارلمانی- حقوقی معاونت ریاست جمهوری در امور زنان و خانواده » که در 60 صفحه به چاپ رسید، در صفحه 35-34 تک نگاشت، مشارکت قوه قضاییه و اساتید همکار با نام و نام خانوادگی و سمت اعضای گروه را درج کرده است.
ث- لایحه « حفظ کرامت و حمایت از زنان در برابر خشونت » در 57 ماده از دولت در تاریخ 24/10/ 1399 به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و از آن تاریخ تاکنون در مجلس شورای اسلامی است. این تنها لایحه ای است که با همکاری دو قوه مجریه و قضاییه و ضمایمی از 4 سند پشتیبان همراه بوده است. مطالعه اسناد بیانگر دقّت و موشکافی محققین و کلیه دست اندرکاران لایحه میباشد.
*******
برای صحت متن ارائه شده، کلیه اسناد نامبرده در مطلب به دولت ارائه شده است و باید با لایحه جهت مطالعه نمایندگان به مجلس شورای اسلامی تحویل میشده است. بحثهای کنونی در رسانه ها، تخفیف تلاشهای مردان و زنانی است که برای حفظ حقوق انسانی خانواده و زنان و کودکان با مساعی فراوان طی سالهای متمادی به پیشرفت و ارتقاء کشور و ملت خود اندیشیده اند.
اشرف گرامی زادگان
این متن جهت تنویر افکار عمومی در تاریخ 22/06/1401 در خبرگزاری جماران به چاپ رسیده است.
https://www.jamaran.news/fa/tiny/news-1567180
